Inspectie-richtlijn lijkbezorging: De keizer heeft geen kleren

Medio januari is eindelijk de derde herziene druk van de Inspectie-richtlijn lijkbezorging verschenen en onder andere toegezonden aan gemeenten en houders van bijzondere begraafplaatsen. Zoals de LOB al eerder vreesde, wemelt het in deze herziene druk van de fouten.

Ook de aanbiedingsbrieven roepen veel vragen op. De LOB heeft dan ook besloten een eigen handleiding voor de aanleg en uitbreiding van begraafplaatsen, opgravingen en ruimingen te gaan schrijven. In de tussentijd zal de Inspectie-richtlijn héél voorzichtig moet worden gehanteerd, meent LOB-voorzitter Van der Putten.

De Inspectie Milieuhygiëne heeft niet voldaan aan het uitdrukkelijke verzoek van een aantal partijen, waaronder de LOB, om in het voorwoord en in de aanbiedingsbrief duidelijk te maken dat zij niet met de richtlijn instemt. Bijzonder verwarrend is dat de Inspectie de richtlijn met verschillende circulaires het land in heeft gestuurd. Colleges van burgemeester en wethouders hebben een heel andere aanbiedingsbrief ontvangen dan hoofden van begraafplaatsen in dezelfde gemeente. Wat acht de Inspectie nu relevant voor gemeenten: wat ze een wethouder schrijft of wat ze een begraafplaatsbeheerder schrijft? Besturen van kerkelijke begraafplaatsen hebben niet dezelfde brief ontvangen als gemeentebesturen. Alle brieven hebben echter hetzelfde kenmerk. Onduidelijkheid ten top.

Onnodig leed
In de aanbiedingsbrief van 22 december 1999 (en andere data) aan colleges van B & W stelt de Inspectie dat wanneer bij ruiming onvolledig verteerde resten worden aangetroffen, deze nog steeds zijn aan te merken als lijk in de zin van de Wet op de lijkbezorging. Deze resten dienen volgens de Inspectie opnieuw individueel ter aarde te worden besteld, dan wel gecremeerd te worden. Hier zijn grote praktische en juridische bezwaren tegen in te brengen. Er is geen enkele wettelijke basis voor de opvatting dat een niet geheel verteerd lijk na ruiming nog een lijk in de zin van de wet is. Crematie van resten zonder de toestemming van familie is verboden. Als een stoffelijk overschot wel een lijk in de zin van de wet is, moet op grond van artikel 27 Wlb worden geadministreerd waar dat lijk (opnieuw) begraven wordt. Die registratie is wettelijk openbaar. Nabestaanden zullen van zo’n herbegraving in kennis moeten worden gesteld. Dan moet de begraafplaats uitleggen dat de lijkvertering niet goed is verlopen omdat de uitvaartondernemer een lijkhoes gebruikte of omdat kunststof kleding de vertering belemmerde. Wie zit daar op te wachten? Hoeveel onnodig leed wordt nabestaanden hiermee aangedaan?
 
In de aanbiedingsbrief van 12 januari 2000 die naar kerkelijke en andere bijzondere begraafplaatsen is gezonden, wordt van de opvatting dat een onverteerd lijk na ruiming een lijk in de zin van de wet blijft, geen melding gemaakt. Is een slecht verteerd gemeentelijk lijk anders dan een slecht verteerd kerkelijk lijk?

Gelukkig is het ministerie van Binnenlandse Zaken desgevraagd van mening dat deze opvatting van de Inspectie niet juist is.

Drs. M. Jonkers, ministerie van Binnenlandse Zaken: “Die verschillende aanbiedingsbrieven verbazen mij. Ik ben er niet gelukkig mee. Ik ben inderdaad met de Inspectie in overleg over haar idee om de richtlijn een wettelijke status te geven, maar dat lijkt mij geen bericht dat rijp is om het land in te sturen. Dat de Inspectie schrijft dat een onverteerd lijk na ruiming een lijk in de zin van de wet blijft, is onjuist. Verder wil ik op de inhoud van de richtlijn geen commentaar geven, want de richtlijn is een verantwoordelijkheid van het ministerie van VROM, niet van Binnenlandse Zaken. De juridische status van de aanbiedingsbrieven? Die hebben geen enkele status. Het zijn geen officiële circulaires.”

Andere informatie
De kerken krijgen deels minder, maar deels ook meer informatie dan gemeenten. Zo wordt hen medegedeeld dat de Inspectie Milieuhygiëne met het ministerie van Binnenlandse Zaken in overleg is getreden om de Inspectie-richtlijn een wettelijke status te geven. Dan zou de hoorplicht voor gemeenten vervallen. Dat laatste spreekt de LOB erg aan, maar een wettelijke status van de Inspectie-richtlijn is je reinste flauwekul. De richtlijn is formeel een aanwijzing van een hoge ambtenaar (de hoofdinspecteur) aan medewerkers (de regionale inspecteurs), over hoe over bepaalde zaken te adviseren. Een ambtelijke aanwijzing aan ondergeschikten een wettelijke status geven is volstrekte nonsens. In een wet kunnen voorts alleen regels, geen adviezen, worden vastgelegd.

Het eventueel in het kader van de evaluatie van de Wet op de lijkbezorging (Wlb) vervallen van de hoorplicht inzake opgravingen en aanleg van begraafplaatsen e.d. zou overigens goed nieuws zijn voor gemeenten.

Er staan nog veel meer prikkelende opmerkingen in de aanbiedingsbrieven, zoals over de reden van de late verschijning van de richtlijn en het voorstel om het toezicht en de handhaving van de Wlb te regelen (dat is al geregeld). Maar omdat de brieven geen enkele officiële status hebben, heeft het weinig zin er lang bij stil te staan. Men hoeft zich er niets van aan te trekken.

De Inspectie-richtlijn bevat adviezen voor begraafplaatsen, voor crematoria en voor opbaargelegenheden. Ik zal mij in dit artikel beperken tot algemeen commentaar en enkele opmerkingen over de adviezen inzake begraafplaatsen.

Het is niet mogelijk uitputtend commentaar te geven, eenvoudigweg omdat het veel te veel zou zijn. In het tweede nummer van dit blad heeft ook al een uitgebreid artikel over dit onderwerp gestaan. De kritiek die daarin van de zijde van de LOB naar voren werd gebracht, geldt – helaas – nog onverkort.

Arno Voogt, voorzitter van de vereniging van ruimingsbedrijven: “De Inspectie noemt machinaal ruimen in één van die aanbiedingsbrieven onzorgvuldig. Wel, als we het met het schepje moeten doen, zijn we bij grootschalige ruimingen wel een jaartje bezig. Een afgezet terrein geeft onrust bij het publiek op de begraafplaats. Als ruimingen extra lang duren lijkt mij dat voor de begraafplaats onaanvaardbaar. Het advies van de Inspectie staat overigens haaks op de arbo: daarvan moeten we zo veel mogelijk machinaal doen. Het is onbegrijpelijk dat overheidsinstanties elkaar zo tegenspreken. De arbo is wet; de Inspectie geeft alleen een mening. Gelukkig hoeven we ons daar niets van aan te trekken.”

Grove fouten
Wat mij als eerste opvalt als ik door het gele boekje blader, is dat het wemelt van de slordigheden. Alleen al de titel van het boekje (Inspectie-richtlijn Wet op Lijkbezorging) bevat 1 denkfout en 2 schrijffouten. Kleine dingen, maar de Inspectie-richtlijn is vaker onzorgvuldig. Ik geef enkele voorbeelden. In de ‘Literatuurlijst’ wordt de Wet op de lijkbezorging met een onjuist Staatsblad-nummer aangeduid (namelijk dat van een wijzigingswetje). Tabel 1 (op pagina 23) over de taken van het Staatstoezicht op de Volksgezondheid bevat drie fouten: niet het college van burgemeester en wethouders verleent vergunning voor een opgraving, maar de burgemeester; het ontlenen van een taak aan artikel 91 Wlb geeft blijk van een fundamenteel gebrek aan kennis van wetgevingstechniek (het artikel wijzigt een andere wet, niets meer of minder); de verwijzing naar artikel 10 van het Besluit op de lijkbezorging slaat nergens meer op nu dit artikel per 10 april 1998 is gewijzigd. Zulke kleine dingen kunnen tot grote fouten leiden. De richtlijn is een onbetrouwbare bron als basis van besluitvorming. Kijk regelingen altijd na in de Wlb of het Besluit op de lijkbezorging en neem ze niet klakkeloos over uit dit boekje.

De richtlijn bevat ook zeer grove fouten. Ten aanzien van het schudden van een graf, waarbij skeletdelen dieper in hetzelfde graf worden begraven, wordt opgemerkt dat de artikelen 29 en 31 Wlb niet van toepassing zijn (p. 59). Onvoorstelbaar. Dat zou betekenen dat zonder toestemming van de rechthebbende op een graf en zonder inachtneming van de wettelijke termijn van grafrust een lijk altijd dieper herbegraven zou kunnen worden. U weet wel beter. Maar de Inspectie blijkbaar niet.

Particuliere begraafplaatsjes
De Inspectie-richtlijn wijdt in deze derde druk voor het eerst enkele passages aan het begraven in eigen grond. Op pagina 47 staat: “Onder eigen grond wordt hier verstaan een particulier terrein waarvan het de bedoeling is dit te bestemmen voor het begraven van één of een zeer beperkt aantal overledenen.” Het is onjuist en onhandig om te spreken over begraven in eigen grond, want het suggereert dat het kan en mag. Maar het mag niet, behalve in overgangssituaties van vòòr 1991. Wat wél mag, is het aanleggen van kleine bijzondere begraafplaatsen. Maar die moeten aan dezelfde eisen voldoen als elke andere begraafplaats.

De Inspectie besteedt er veel aandacht aan, omdat zij de afgelopen jaren betrokken is geweest bij diverse gevallen van illegale begravingen en de aanleg van kleine particuliere begraafplaatsjes. De Inspectie acht dergelijke begraafplaatsjes ongewenst en voert een lange reeks overwegingen aan die bij de besluitvorming betrokken zouden moeten worden. Over dit onderwerp zou ik een apart artikel kunnen schrijven. Maar laat ik hier volstaan met de conclusie van dat artikel: neem nooit de overwegingen van de Inspectie over, als u in uw gemeente een begraafplaats wilt weren. Het is de meest zekere manier om bij de rechter onderuit te gaan. Dat bleek de afgelopen jaren ook in een aantal gevallen waarbij de Inspectie procedures bij de rechter en bij gedeputeerde staten aanspande. De Inspectie mist helaas het nodige inzicht in bestuursrechtelijk relevante aspecten. Ik ken ook gevallen waar in de gemeente op basis van de juiste argumentatie de aanleg van een particuliere begraafplaats wél kon tegengaan. Dat betekent: niet leunen op het advies van de Inspectie, maar zelf nadenken; dan blijkt de besluitvorming bij de rechter stand te houden. Overigens zal het lang niet altijd mogelijk zijn de aanleg van een particuliere begraafplaats tegen te gaan. De wet geeft immers in beginsel iedereen die mogelijkheid. Alleen op grond van een beperkt aantal motieven kan toestemming worden geweigerd. Particuliere begraafplaatsjes hebben overigens de afgelopen eeuwen nog nimmer problemen gegeven, zodat men zich kan afvragen waarom de Inspectie zich hier zo druk over maakt.

Cees Hollestelle, bestuurslid LOB: “De Inspectie-richtlijn komt onvoldoende tegemoet aan de behoeften van beheerders van begraafplaatsen. De richtlijn signaleert wel problemen, zoals met onvolledige lijkvertering, maar geeft niet afdoende oplossingen. Het individueel herbegraven van stoffelijke resten is duur, onpraktisch en belemmert nog altijd een goede vertering. De LOB probeert nog voor de zomer een eigen handleiding voor de inrichting van begraafplaatsen en voor opgravingen en ruimingen te publiceren. Die zal een stuk praktischer en praktijkgerichter zijn dan de Inspectie-richtlijn.”

Absurde voorschriften
De Inspectie-richtlijn bevat natuurlijk ook wel een aantal opmerkingen die zinvol zijn. Maar geen nieuwe of opzienbarende wijsheden. Erg vervelend is echter dat het voor lezers die weinig achtergrondkennis hebben, zoals bijvoorbeeld ambtenaren die hun burgemeester incidenteel moeten adviseren over een aanvraag tot opgraving, niet goed mogelijk is om in deze richtlijn te onderscheiden wat nu correct is en wat niet. Als ze op de richtlijn afgaan, hebben ze kans het verkeerde bestuursorgaan een ongeldig besluit te laten nemen, of om in bepaalde situaties volstrekt overbodige of zelfs onzinnige voorschriften aan een besluit te verbinden.

Ik zag begin februari al een vergunning tot herbegraving waarbij letterlijk bijlage 3 van de Inspectie-richtlijn was gevolgd, wat in dat geval tot absurde voorschriften leidde. Een recent verkeerd geplaatste gesloten grafkelder moest worden verplaatst. Volgens de vergunning moest een plan van aanpak worden geschreven in het geval een onvolledig verteerd lijk werd aangetroffen. Het ging per definitie om een onlangs begraven stoffelijk overschot, maar de kelder is een dichte bak die gesloten blijft en in haar geheel met een kraan wordt verplaatst. Volgens de vergunning moest beschermende veiligheidskleding worden gedragen, maar de vloeistofdichte kelder werd niet geopend. Er zijn voorschriften gegeven voor een transportvoertuig met reinigbare laadruimte (terwijl de kraan hier alleen acht meter naar links zwenkt om de kelder op de juiste plek te zetten en er geen voertuig aan te pas komt), et cetera et cetera. Zinnige voorschriften, zoals om de kelder horizontaal te houden, ontbraken. De gemeente is zelf opdrachtgever voor de verplaatsing en schrijft – “voor de zekerheid”, zo werd mij verteld – toch zo’n vergunning. Snapt dan niemand dat zulke voorschriften hier flauwekul zijn? In de richtlijn wordt onvoldoende duidelijk gemaakt dat men natuurlijk wel altijd het gezond verstand moet laten werken.

Hinderaspecten
Als je de Inspectie-richtlijn doorbladert, vraag je je af waarom die eigenlijk geschreven is. Waarom zijn de daarin beschreven taken en zaken eigenlijk taken van de Inspectie Milieuhygiëne? Bij crematie kan ik me er iets bij voorstellen. Rookgassen en zo. Maar bij begraafplaatsen en bij opbaargelegenheden? Ik zie wel belangen voor de volksgezondheid. De bescherming van personeel is natuurlijk ook van belang; maar dat valt onder de arbo-wet en de Arbeidsinspectie. Wat zijn nu de specifiek milieuhygiënische aspecten van begraven en begraafplaatsen?

De Inspectie noemt het gevaar van bodem- en grondwaterverontreiniging. Is die er? Nee. Is die ooit aangetoond? Nee. Zijn er in het verleden ooit problemen mee geweest? Nee. Geeft de Inspectie concrete adviezen op dit vlak? Nee. Nou ja, de Inspectie adviseert om de afwatering kritisch te bezien. Wat houdt dat in? Niets. Waterkwaliteitsbeheerders weigeren vaak dit water, omdat ze reinigingsinstallaties liever voor vuil water gebruiken, dan voor water van begraafplaatsen, dat zij als schoon water aanmerken.

De Inspectie noemt hinderaspecten. Veel verkeer, zoals een begrafenisstoet en visuele hinder van omwonenden. Dat lijkt mij vooral een zaak van ruimtelijke ordening. Wat is daar specifiek milieuhygiënisch aan?

De Inspectie noemt tenslotte onvolledige lijkvertering. Dat is een praktisch en een ethisch probleem. Maar wat is er milieuhygiënisch aan? Milieuhygiëne is de zorg voor een goed milieu. Hoe vervuilen onvolledig verteerde lijken het milieu? Verontreinigen zij bodem, water of lucht? Nee. Wat is het verschil met dode vogels of konijnen in het veld? Zijn lijken een gevaar voor de gezondheid? Dat is nog nooit duidelijk aangetoond. Weinig of geen organismen overleven na tientallen jaren onder de grond. Dan is het toch verstandig om niet onvoorzichtig te zijn, maar dan hebben we het altijd nog niet over een milieuhygiënisch probleem.

Genie Hendriks, beleidsmedewerker Vereniging van Nederlandse Gemeenten: “Wij hebben kennis genomen van de richtlijn en de aanbiedingsbrieven. Tijdens de totstandkoming van de richtlijn hebben wij bij de minister van VROM aangedrongen op beter overleg met deskundigen. Dit zou volgens ons de kwaliteit en acceptatie van de richtlijn ten goede komen. De minister antwoordde dat de Inspectie haar weg gewoon zou vervolgen met de richtlijn. Een gemiste kans dus. De verschillende inhouden van de aanbiedingsbrieven werken bijzonder verwarrend. De inhoud van de brief die aan Burgemeester en Wethouders is gericht bevat onjuistheden en onzorgvuldigheden. Hierover hebben wij reeds contact opgenomen met het
Ministerie van Binnenlandse Zaken.”

Kleren van de keizer
Ik vind de Inspectie-richtlijn veel weg hebben van de kleren van de keizer: er is niets, maar niemand zegt het. Ik wil de discussie wel eens aangaan. Ik stel dat er nauwelijks of geen milieuhygiënische aspecten rond begraven en begraafplaatsen zijn. Als je de Inspectie-richtlijn kritisch leest, kom je geen concrete milieuhygiënische zaken tegen. Alleen, soms, enkele vage suggesties dat het wellicht toch wel zo zou kunnen zijn dat er mogelijk ooit ergens een probleem zou kunnen zijn. Dat vind ik te weinig. Rond begraving kunnen wel vraagstukken van de volksgezondheid spelen, maar dat is mijns inziens niet de zorg van de Inspectie Milieuhygiëne, maar van de Inspectie voor de Gezondheidszorg van het ministerie van VWS. Volgens de instellingsbesluiten van beide inspecties, die beide deel uitmaken van het Staatstoezicht op de Volksgezondheid, is de Inspectie Milieuhygiëne belast met de handhaving van milieuwetten en adviseert de Inspectie voor de Gezondheidszorg inzake de volksgezondheid en de gezondheid van de burger. De Wlb is geen milieuwet; wel is de gezondheid in het geding. Binnen het Staatstoezicht geen taak van VROM, maar van VWS.

Ik baseer mijn mening niet alleen op deze richtlijn en de formele taakscheiding tussen beide inspecties, maar ook op de adviezen die de Inspectie Milieuhygiëne de afgelopen 25 jaar inzake opgravingen, ruimingen en de aanleg van begraafplaatsen heeft uitgebracht. Ik ken geen advies dat een concrete waarschuwing of aanbeveling inzake de zorg voor een goed milieu bevatte. En ook geen advies dat inzake begraven of begraafplaatsen enige meerwaarde had boven wat reeds uit ervaring of andere bronnen bekend was.

De meeste adviezen die zijn uitgebracht, betreffen opgravingen. Het waren en zijn bijna altijd inhoudelijke non-adviezen. In december 1999 is dat ook vastgesteld door de president van de rechtbank Groningen. Die constateerde dat het advies van de Inspectie geen aspecten van volksgezondheid en milieuhygiëne bevatte (zie ook het artikel van Genie Hendriks elders in dit blad). De Inspectie heeft in de betreffende zaak inmiddels tot drie keer toe geadviseerd. Geen enkel van die drie adviezen was inhoudelijk milieuhygiënisch. Waarom? Omdat er geen milieuhygiënische aspecten zijn. Vaak wordt zo’n kreet in adviezen wel gebruikt (‘Vanuit milieuhygiënisch oogpunt zijn er wel/geen bezwaren’), maar nimmer is onderbouwd wat die bezwaren precies zijn en wat voor gevolgen zij hebben. Het moet maar eens gezegd worden dat we de folklore van die non-adviezen ook kunnen missen. De keizer heeft geen kleren.
 
De LOB heeft dan ook besloten een eigen handleiding voor de aanleg en uitbreiding van begraafplaatsen, opgravingen en ruimingen te gaan schrijven. Daarin zal ook concreet worden aangegeven welke delen van de Inspectie-richtlijn niet deugen en waarom. Vooralsnog moet de Inspectie-richtlijn héél voorzichtig worden gehanteerd.