Trage verschuivingen in begraafplaatsbeheer

Krap tien jaar ligt er tussen twee onderzoeken naar begraafplaatsbeheer (1998 en 2007). Ze zijn slechts deels vergelijkbaar, maar geven niettemin aanleiding om tien jaar begraafplaatsbeheer in vogelvlucht te bezien. Drie vraagstukken waar begraafplaatsen mee worstelen, komen bovendrijven: ruimtegebrek, kostendekkend werken en privatiseren.

Met eeuwige rust als core business ligt het wellicht voor de hand dat begraafplaatsen hun werkwijzen niet van de ene op de andere dag aanpassen. Dat blijkt dan ook uit onderzoek. In 1998 onderzocht adviesbureau Oranjewoud in opdracht van een uitvaartondernemer hoe gemeenten omgingen met begraafplaatsbeheer (zie kader onder aan pagina). De actuele thema’s van toen zijn nog steeds actueel, zo vertelt Peter Zuurbier, die al een jaar of tien voor adviesbureau Oranjewoud gemeenten adviseert over begraafplaatsbeheer.

“Op de eerste plaats komen vragen over de behoeftebepaling. Dat speelt met name als de ruimte beperkt wordt. Op de tweede plaats komt de kostendekkendheid van de tarieven en het derde thema is: moeten we het als gemeente zelf wel organiseren?,” somt Zuurbier de meest prangende vragen van gemeenten op. De antwoorden zijn volgens hem niet los van elkaar te zien. Een gemeente die over een nieuwe begraafruimte nadenkt, komt vanzelf uit bij de exploitatie. En een gemeente die de tarieven onder de loep neemt, kan zich tevens de vraag stellen of privatisering een alternatief is.

Ook Cor Smulders, directeur van Genius Loci, onderstreept de vervlechting van de drie thema’s. “Ruimte,” zo constateert hij, “is een belangrijk thema vanwege de vergrijzing. Ergens rond 2030 is er een piek en zijn er vijftig tot zestig procent meer sterfgevallen. De vraag is: kun je met de huidige capaciteit die groei opvangen? Dat heeft een directe relatie met kostendekkendheid. Als je meer ruimte nodig hebt, moet je investeren en dat leidt tot kostenverhoging. Het is belangrijk dat er een evenwicht is tussen ruimte en exploitatie.”

Kleine stapjes
Dat het een groot deel van de gemeenten niet lukt dat evenwicht te bereiken, blijkt uit een onderzoek van SGBO, het onderzoeksbureau van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). In opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken onderzocht het de wijze waarop gemeenten de Wet op de lijkbezorging uitvoerden. In april 2007 verscheen het rapport. Lukte het in 1998 tien procent van de gemeenten om hun begraafplaats kostendekkend te laten werken, negen jaar later was dat 32 procent.

“Dat schiet niet erg op,” vindt Zuurbier, die daar wel een verklaring voor heeft. “Kostendekkend werken brengt verhoging van de tarieven met zich mee en daar is geen bestuurlijke dekking voor.” Dus stijgen de tarieven vaak in kleine stapjes, maar hij ziet ook gemeenten die de tarieven nog helemaal niet hebben verhoogd. “Niet alle gemeenten zien de noodzaak. Zolang de begroting op orde is, hoeft het niet.” Daar komt bij dat begraafplaatsbeheer vaak een eilandje in de organisatie vormt dat niet hoeft te voldoen aan efficiencycriteria die voor andere afdelingen gelden. “Begrafenissen zijn een gevoelig onderwerp,” verklaart de adviseur. Als hij tariefsverhogingen aan de orde stelt, schuiven gemeenten het regelmatig van tafel. “Het na tien jaar ruimen van algemene graven gebeurt op veel plaatsen niet, terwijl mensen er ook niet extra voor gaan betalen. Dat is niet handig. De wethouder denkt: hoeveel kan ik ermee bereiken en hoeveel politieke onrust levert mij dat op?” Toch ziet Zuurbier verschillen. Vaak werken grotere gemeenten wel kostendekkend. Zij hebben begraafplaatsbeheer geprofessionaliseerd, wat bovendien makkelijker is omdat ze grotere begraafplaatsen hebben. “Kleinere gemeenten hebben vaak meerdere kernen – in je buurdorp begraven worden is vaak geen optie – en dus meer begraafplaatsen en dat kost meer.”

Smulders van Genius Loci ziet meer lichtpuntjes als het gaat over kostendekkend werken. Volgens hem zijn de meeste gemeenten er juist heel bewust mee bezig. “Gemeenten hebben nu veel meer inzicht in hun ruimteproblemen dan tien jaar geleden. Wij hebben als bureau bij wel 150 gemeenten ruimteproblemen onderzocht. Daar is ook naar gehandeld en er is voorzien in extra begraafruimte. Men is ook strakker gaan ruimen. Bij veel gemeenten was ruimen tot enkele jaren geleden geen beleid. Dat heeft men omgebogen, door te discussiëren, door communicatie met de burger en aan te geven wat de gevolgen zijn van niet-ruimen. Dat heeft op veel plekken de capaciteitsproblemen opgelost.”

Toch ziet hij ook gemeenten die beleid hebben vastgesteld om niet te ruimen. “Dan ontvang je geen baten uit oude begravingen en je kunt niet alle kosten door nieuwe klanten laten opbrengen. Sommige gemeenten lukt het ook niet,” zo vult hij aan, “om duidelijk te communiceren waar de tarieven voor staan. Daardoor is in de ene gemeente de klant bereid zesduizend euro te betalen voor een graf en in de andere gemeente lukt het zelfs niet om de klant 1500 euro te laten betalen. Als de burger het tarief niet accepteert, kun je niet kostendekkend werken.” En verder komt het wel eens voor dat een gemeente als antwoord op een ruimteprobleem niet gefaseerd, maar te sterk in één keer uitbreidt, wat onnodig veel geld kost.

Autonoom
In de praktijk heeft dat geleid tot grote kostenverschillen tussen begraafplaatsen. Voor de Tweede Kamer was het mede aanleiding om de VNG een model te laten maken om begraafkosten vast te stellen. Een brug te ver, meent Zuurbier, die wel pleit voor het inzichtelijker maken van de kosten van begraafplaatsen. “Dat is vaak het probleem: wat zit er in die kosten? Onderhoud van groen en paden, burgerzaken, overhead, onderhoud van graven, ruiming, grond- en kapitaallasten? Zijn die op een goede manier doorberekend?” Ook Smulders pleit voor inzicht, maar benadrukt dat gemeenten vervolgens autonoom zijn om bepaalde kosten wel of niet door te berekenen in tarieven.

Heeft elke begraafplaats onherroepelijk te maken met vraagstukken van ruimte en exploitatie, wat betreft privatisering is dat een keuze. In 1998 had vijf procent van de gemeenten de begraafplaats geprivatiseerd, maar dat begint te schuiven, meent Zuurbier. “Gemeenten willen regie houden, maar gaan uitvoering uitbesteden aan marktpartijen. Die hebben vooral interesse als ze zowel aula, uitvaartcentrum als begraafplaats kunnen krijgen. Kleine begraafplaatsen exploiteren is voor marktpartijen niet interessant. Je ziet wel dat allerlei werkzaamheden, groenonderhoud en serviceverlening, op de markt worden gezet.” Smulders ziet privatisering niet als een serieuze ontwikkeling. “Je vindt geen marktpartij die een begraafplaats met al haar economische risico’s overneemt. Er zijn wel begraafplaatsen geprivatiseerd, maar die hebben een unieke positie, bijvoorbeeld doordat de uitvaartondernemer een crematorium mag bouwen als hij de begraafplaats overneemt. Maar dat is geen normale privatiseringssituatie. Een deel van de kosten van de begraafplaats wordt goedgemaakt met het crematorium. Dat is geen gezonde vorm van privatiseren.”

Crematorium als bron van inkomsten
“Heel veel beheerders zijn geschrokken van de golf sterfgevallen door babyboomers en raakten in paniek over het ruimtegebrek dat er in 2020 zou kunnen zijn,” aldus LOB-consulent Wim Van Midwoud, gevraagd naar tien jaar begraafplaatsbeheer. Daarom stond volgens hem het thema ‘ruimte’ afgelopen tien jaar bovenaan. “Dat is nu weer een beetje ingezakt en dat is maar goed ook. Het ruimtegebrek hoeft niet in een of twee jaar opgelost te zijn.”
De laatste tien jaar ziet Van Midwoud het begraafplaatsbeheer langzaamaan veranderen. “Ik zie dat men er bewuster mee omgaat; het beheer professionaliseert bij een klein aantal gemeenten, maar hangt er vaak nog steeds een beetje bij. De vraag is of dat zo erg is. Heb je bijvoorbeeld een begraafplaats in een kleine gemeente met twintig begravingen per jaar, dan zit niemand te springen om capaciteitsberekeningen. Het klopt: ook die begraafplaats moet worden betaald; maar een begraafplaats met twee of drie hectare en eens in de maand een begraving kostendekkend maken, is onbegonnen werk.” En grofweg driekwart van de begraafplaatsen is nu eenmaal zo klein, schat hij.
Niettemin vindt hij dat de ‘jarenzestigtarieven’ die sommige gemeenten hanteren niet zijn vol te houden. “Er moet inderdaad een inhaalslag worden gemaakt, maar je kunt niet in één jaar de tarieven omhoog gooien.” Bovendien: “Een begraafplaats is er niet alleen voor de rechthebbenden, maar ook voor het publiek dat daar regelmatig wandelt. Het is een soort stenen archief van een dorp. Waarom moet dat alleen door de rechthebbenden worden betaald?”
Welk thema speelt er volgens Van Midwoud over tien jaar? “Het is koffiedik kijken, maar het zou de privatisering kunnen zijn. Veel gemeenten vinden de komst van een crematorium het moment om daar gelijk de exploitatie van de begraafplaats aan te koppelen, zodat zij er vanaf zijn. Dat is eigenlijk geld weggooien. Een crematorium is juist een bron van inkomsten. Elk crematorium maakt winst – daarom schieten ze ook als paddenstoelen uit de grond – en je zou als gemeenten het crematorium juist goed kunnen gebruiken om het tekort van de begraafplaats op te vangen.”